Les limites de la décentralisation

Malgré l’une des densités de population les plus faibles d’Europe, l’Espagne compte de gros pôles urbains où se concentrent 75 % de la population, un taux bien supérieur à la moyenne européenne, qui se situe à 58,7 %. Les relations entre municipalités se sont tissées naturellement au fil des ans dans ces zones métropolitaines, mais elles peinent parfois à exister entre les grandes capitales et les gouvernements régionaux dotés d’importants pouvoirs. « La Constitution de 1978 établit la création des régions autonomes, de provinces et des municipalités, mais pas de figures intermédiaires à cette échelle », reconnaît un expert en urbanisme espagnol. « Elle prévoit cependant que les municipalités puissent se regrouper volontairement, mais à une moindre échelle que celle de la province correspondante. »
Ces communautés de communes, baptisées Mancomunidades en Espagne, constituent l’une des structures adoptées par les grandes villes et leurs voisines qui veulent renforcer leurs liens. Leurs responsabilités et objectifs doivent être clairement définis et varient selon les cas. Beaucoup cherchent à réaliser des économies d’échelle grâce à cette union, qui leur permet de mettre leurs ressources en commun et de définir des politiques urbaines cohérentes. Nombreuses sont aussi celles qui désirent promouvoir l’économie de leur métropole et soutenir ses entreprises en lui donnant une identité plus forte que chacune de ses composantes. Elles sont obligées de définir un budget spécifique. Leur association étant volontaire, la hauteur de la participation budgétaire est négociée entre les municipalités qui sont, elles, financées par l’État. Plusieurs villes de la Costa del Sol se sont ainsi associées autour de Malaga pour être plus fortes dans leur promotion touristique à l’échelle internationale. Les villes côtières peuvent aussi partager les frais d’entretiens des plages, qui traversent bien souvent plusieurs communes.
D’autres régions urbaines préfèrent compter sur la structure flexible d’un « plan stratégique », une association qui regroupe les acteurs de références de la zone. Là, on insiste bien souvent sur l’importance de la participation de tous. Syndicats, organisations patronales, associations de voisinage, mairies, présidence de régions, mais aussi entreprises, banques, chambres de commerce ou encore universités collaborent pour établir des priorités qui varient selon les zones. Elles financent l’association à travers leurs souscriptions et les organes publics participent bien souvent en plus, à part.
À mi-chemin entre la capitale catalane et Madrid, la zone métropolitaine de Saragosse et son million d’habitants sont au cœur du travail d’Ebropolis, une association fondée autour d’un plan stratégique en 1994. « Il s’agissait alors de trouver une stratégie de sortie à la dure crise qui frappait l’Espagne », se souvient José Ibáñez, son coordinateur général. Elle compte aujourd’hui 260 membres publics et privés et tourne avec un budget annuel de 400 000 euros. Après la grande exposition internationale sur l’eau organisée en 2008 à Saragosse, Ebropolis se concentre désormais sur plusieurs objectifs : « Nous générons les idées, mais nous ne les exécutons pas », précise José Ibañez. « Nous réfléchissons par exemple aux moyens de renforcer l’identité de la ville et d’internationaliser la « marque » Saragosse, ce qui peut représenter une grande valeur ajoutée pour les entreprises de la zone qui exportent hors du territoire, mais aussi pour le secteur touristique. » L’amélioration des transports publics entre les municipalités et la capitale de l’Aragon, une autre de ses priorités, a bien avancé grâce à l’Expo 2008. En outre, Saragosse se trouve depuis peu entre Madrid et Barcelone sur une voie ferrée à grande vitesse, une liaison « stratégique pour le développement de la plate-forme logistique que nous voulons renforcer à Saragosse », explique-t-il. Dans les métropoles espagnoles, « c’est en général la grande ville qui dirige les stratégies, puisque c’est elle qui fournit une grande part du financement », reconnaît l’expert en urbanisme. « Les compétences sont d’habitude plutôt cédées du bas vers le haut, des municipalités vers l’ensemble métropolitain, que des gouvernements autonomes vers ces zones. »
L’existence de capitales de régions au rayonnement économique et politique si puissant annule bien souvent le rôle des zones métropolitaines. « À Madrid, l’institution métropolitaine est, de fait, la communauté autonome, car son territoire coïncide précisément avec celui de la métropole fonctionnelle, et il n’y a qu’un gouvernement métropolitain, puisque la région est identique à l’ancienne province de Madrid », souligne Christian Lefèvre, professeur à l’université de Paris 8, dans un rapport sur la planification des métropoles européennes. À Séville, « il n’existe pas de gouvernance métropolitaine, mais le gouvernement andalou impulse des initiatives diverses », remarquait le service des études territoriales de la communauté de communes de Barcelone en 2009. Les gouvernements autonomes sont si puissants en
Espagne que certains critiques réclament une « seconde vague de
décentralisation », vers l’échelon inférieur des provinces.